Cần có cơ chế chuyển dịch đất đai để nâng cấp đô thị vào hệ thống giao thông công cộng

Sáng 18/1, Tại phiên hội thảo 2 “Hội thảo phát triển hệ thống đường sắt đô thị Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh” với chủ đề Giải phóng mặt bằng, thu hồi đất để phát triển đường sắt đô thị và khu vực TOD, GS.TS Đặng Hùng Võ đã chia sẻ về cơ chế chuyển dịch đất đai để nâng cấp đô thị dựa vào hệ thống giao thông công cộng.

Áp dụng mô hình TOD ở 2 đô thị lớn

Theo GS. TS Đặng Hùng Võ, Trong khoảng 15 năm gần đây, xu hướng phát triển đô thị Việt Nam rất quan tâm tới phương thức quy hoạch và tổ chức không gian đô thị dưới dạng “Transit Oriented Development - TOD”, mà hiểu theo ngữ nghĩa tiến Việt là cơ chế quy hoạch và phát triển đô thị dựa trên hệ thống giao thông công cộng.

Mô hình TOD bắt nguồn từ những năm 1960-1970 tại nhiều quốc gia trên thế giới khi tại đây người ta nhận thấy những hạn chế trong phát triển các siêu thành phố làm tăng rất nhanh lượng ô tô cá nhân gây tắc nghẽn giao thông đô thị và khó có thể tổ chức hệ thống dịch vụ công cộng hoạt động có hiệu quả.

Phát triển TOD là giải quyết tốt vấn đề giao thông đô thị, không gây ách tắc trong cuộc sống đô thị hướng theo chất lượng dịch vụ công cộng ngày càng cao. Đến nay, định hướng phát triển nói chung là phát triển sạch, tức là phát triển không phát thải carbon. Vì vậy, mô hình TOD trong phát triển đô thị tạo được khả năng rất cao trong tổ chức không gian các “đô thị mắt lưới” theo hướng “cuộc sống sạch” không phát thải, và giao thông công cộng giữa các “đô thị mắt lưới” cũng dễ dàng chuyển sang “giao thông sạch” không phát thải (chúng ta gọi cho gọn các đô thị là điểm nút của các tuyến giao thông công cộng là “đô thị mắt lưới”, như các mắt của mạng lưới giao thông công cộng).

Ở cả 2 siêu đô thị gồm Thủ đô Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đều lấy mô hình TOD làm chủ thuyết quy hoạch và phát triển đô thị trong thời gian tới. Hà Nội muốn đưa trực tiếp mô hình phát triển này vào Luật Thủ đô (sửa đổi), và TP. Hồ Chí Minh muốn đưa trực tiếp mô hình này vào Nghị quyết của Quốc hội về cơ chế đặc thù cho TP. Hồ Chí Minh. Theo ông Võ đây là xu hướng đúng đắn trong quy hoạch và phát triển 2 thành phố loại đặc biệt này.

Mô hình phát triển dựa vào mạng lưới giao thông công cộng (TOD) có một số đặc điểm chung như : Các cư dân đô thị sinh sống tại các “đô thị mắt lưới” được tổ chức dưới dạng các đô thị nén nhằm giảm bớt nhu cầu giao thông tại chỗ. Mật độ đô thị trở nên rất cao với các tòa nhà ở, trung tâm thương mại có mật độ cao; Các tòa nhà thường có dạng đa dạng chức năng, kết hợp giữa nhà ở, văn phòng, cửa hàng và các tiện ích công cộng khác tạo nên một cộng đồng đa dạng, có thể đáp ứng nhu cầu hàng ngày của cư dân mà không cần di chuyển xa; Không gian sống tại đây thân thiện với người đi bộ, đi xe đạp và nhiều loại phương tiện giao thông đơn giản khác làm cho tổ chức đô thị cũng thay đổi theo hướng không sử dụng ô tô cá nhân; Kết nối giao thông công cộng giữa các “đô thị mắt lưới” là giao thông công cộng tốc độ cao dưới dạng tàu điện trên cao hay tàu điện ngầm làm cho cư dân tiếp cận nhanh và dễ dàng tới các khu vực khác của thành phố.

Trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay, TOD đang ngày càng được nhìn nhận như một giải pháp bền vững đối với các thách thức về môi trường và giao thông trong các khu vực đô thị. Các thành phố trên khắp thế giới đang nỗ lực tìm kiếm cách thức để tích hợp mô hình TOD vào quy hoạch đô thị của mình, nhằm tạo ra những không gian sống hiện đại, thuận tiện và thân thiện với môi trường.

Trong tương lai, mô hình TOD có thể tiếp tục phát triển và được tinh chỉnh để phù hợp hơn với các yêu cầu và điều kiện cụ thể của từng khu vực, từ đó góp phần vào sự phát triển bền vững của các đô thị trên toàn cầu.

Đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đai

Theo GS.TS Đặng Hùng Võ, pháp luật đất đai của Việt Nam cho đến Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay cũng chỉ quy định 2 dạng “chuyển dịch đất đai”: một là “chuyển dịch đất đai bắt buộc” mà ta vẫn gọi là cơ chế “Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để giao cho người có nhu cầu sử dụng để phát triển kinh tế - xã hội và an ninh, quốc phòng, và hai là “chuyển dịch đất đai tự nguyện” dựa trên thỏa thuận theo quan hệ thị trường giữa người cần đất và người đang sử dụng đất.

Theo cơ chế “đồng thuận của đại đa số cộng đồng”, chính quyền địa phương cấp có thẩm quyền quản lý có trách nhiệm quản lý và giám sát toàn bộ quá trình chuyển dịch đất đai kể từ bước đầu tiên là đề xuất quy trình thực hiện tới bước cuối cùng là phê duyệt phương án thực hiện chuyển dịch đất đai. Trong quá trình thực hiện, việc đầu tiên là chính quyền phải thuê một tổ chức tư vấn lập phương án chuyển dịch đất đai sao cho khách quan và độc lập với các bên có lợi ích liên quan và chính quyền. Phương án đó được lấy ý kiến của cộng đồng những người đang sử dụng đất và điều chỉnh phương án sao cho hợp lý về mặt chia sẻ lợi ích. Cuối cùng, cần ghi nhận thật rõ nhóm thiểu số không đồng thuận là vì lý do gì, khi những lý do không đồng thuận là “vô lý” thì chính quyền quyết định phê duyệt dự án.

Tại Hội Nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương Đảng khoá XIII (tháng 6 năm 2022), Tổng Bí thứ Đảng đã phát biểu và đặt ra 2 vấn đề lớn: (1) tại sao khiếu nại của dân về đất đai vẫn chiếm tới 70% tổng khiếu nại dân sự? và (2) tại sao số lượng cán bộ nhà nước rơi vào vòng lao lý do vi phạm pháp luật đất đai ngày càng tăng cao? Hai câu hỏi tại sao này có câu trả lời là cần đổi mới quá trình “chuyển dịch đất đai”, một mặt cần tới việc phân tích lợi ích thật cụ thể để thực hiện tốt cơ chế “chia sẻ lợi ích”, mặt khác cần tới việc thực hiện sự đồng thuận cộng đồng của những người mất đất. Phát triển kinh tế là quan trọng, nhưng bền vững xã hội còn là yếu tố quan trọng hơn.

Cơ chế “góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai” là cơ chế dựa trên đồng thuận theo đại đa số cộng đồng để chuyển dịch đất đai, trong đó có xem xét khả năng giá đất đai tăng lên do đô thị được nâng cấp mang lại, được triển khai rất mạnh, rất thành công tại Hàn Quốc, Nhật Bản. Ngân hàng Thế giới đã thử nghiệm một dự án nâng cấp đô thị tại Trà Vinh ở Việt Nam, ông Võ chia sẻ

Chuyển dịch đất đai trong mô hình TOD

Theo GS.TS Đặng Hùng Võ, Trong mô hình TOD, cần quan tâm tới 2 vấn đề chuyển dịch đất đai: một là đất để phát các tuyến giao thông công cộng nối giữa các “đô thị mắt lưới”, và hai là sự chuyển dịch đất đất đai để tổ chức lại các không gian đô thị tại các “đô thị mắt lưới”. Đối với đất để phát triển các tuyến giao thông công cộng, cơ chế Nhà nước thu hồi đất được áp dụng là hoàn toàn hợp lý vì đây là các dự án hạ tầng vì lợi ích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận.

Đối với các tuyến đường tàu điện trên cao, việc thu hồi đất không có gì đặc biệt, ở đây có thể đặt thêm vấn đề khai thác không gian dưới các thuyến đường tàu trên cao như thế nào cho có khả năng sinh lợi. Đối với các tuyến đường tàu điện ngầm (Metro), việc thu hồi đất để xây dựng các ga tàu là cần thiết, ngoài ra còn phải xem xét biệc bồi thường thiệt hại cho những thửa đất bên trên đường tàu điện ngầm khi không thể xây dựng nhà quá cao tầng. Sự thực, pháp luật đất đai cần quy định cụ thể về phạm vi thực hiện quyền bề mặt của mỗi thửa đất để minh bạch phạm vi thực hiện quyền bề mặt và xác định rõ ràng mức bồi thường đối với không gian bên trên và bên dưới thửa đất.

Đối với vấn đề đổi mới cách tổ chức không gian đô thị tại các “đô thị mắt lưới”, chắc chắn không thể áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất vì không thể thu hồi toàn bộ đất của một đô thị hiện hữu. Hơn nữa, cơ chế thu hồi đất làm tăng rất cao chi phí thực hiện, thậm chí không thể tìm chi phí đủ để thực hiện. Mặt khác, áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất là trái với nội dung Nghị quyết 18-NQ/TW đã giới thiệu ở trên.

Cơ chế “chuyển dịch đất đai” phù hợp nhất tại các “đô thị mắt lưới” chính là cơ chế “góp quyền sử dụng đất, điều chỉnh lại đất đai” đã được triển khai thành công ở nhiều nước. Vấn đề còn lại là tìm ra lộ trình thực hiện sao cho phù hợp với hiện trạng “đô thị mắt lưới”.

Kết luận tại hội thảo, GS.TS Đặng Hùng Võ cho biết: Phát tiển đô thị theo định hướng của mô hình TOD là một định hướng hoàn toàn đúng, nhưng đi vào thực hiện cụ thể sẽ là cả một quá trình phức tạp. Khó khăn nhất vẫn là nguồn lực tài chính nào để thực hiện và sự đồng thuận của cộng đồng các cư dân đô thị hiện hữu. Đất đai là một nguồn lực chủ yếu để thực hiện, nhưng cơ chế nào để thu các giá trị đất đai tăng thêm do đô thị được nâng cấp mang lại cũng là chuyện rất phức tạp. Phương thức phát triển TOD tạo ra quá trình đô thị hoá rất hiệu quả, vì vậy chúng ta nên tập trung vào đường sắt là chính, trong đó phương thức đô thị hoá và chính và tập trung đô thị dưới dạng TOD khác hiện nay./.